近年來,我國生態(tài)環(huán)境保護領域發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化,取得舉世矚目的成就,環(huán)境執(zhí)法體制改革發(fā)揮著不可忽視的作用。近期,中共中央、國務院就加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型作出系統(tǒng)謀劃和總體部署,其中提到“加強法治保障”,為進一步深化環(huán)境執(zhí)法體制改革指引了方向。
環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境監(jiān)管最核心的內(nèi)容,是生態(tài)文明建設相關行政部門最重要的職責,更是確保環(huán)境法治得到有效落實的關鍵要素。通過最嚴密的法治有力保障經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型,自然離不開高效的環(huán)境執(zhí)法體制機制。從這一意義上講,深化環(huán)境執(zhí)法體制改革是確保經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的題中應有之義。
我國傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法可以概括為“強制型”“分割型”模式,在當時的歷史條件下對于遏制環(huán)境質(zhì)量惡化、生態(tài)系統(tǒng)退化發(fā)揮了一定作用,但已經(jīng)無法適應當前生態(tài)文明建設和環(huán)境法治的需要。為了提升環(huán)境執(zhí)法能力,2018年,我國就深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革作出部署。生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的目的在于整合污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責和隊伍,統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法,合理配置環(huán)境執(zhí)法力量。筆者認為,當前及未來我國環(huán)境執(zhí)法體制改革的內(nèi)在邏輯可以概括為以下三點:
一是橫向維度上實現(xiàn)多部門環(huán)境執(zhí)法權整合和機構優(yōu)化。即改變分散化的環(huán)境執(zhí)法體制及權力配置模式,在不同部門間進行相關職權和職能的整合和重新配置。這意味著重新協(xié)調(diào)多元化的環(huán)境執(zhí)法事項之間的關系,以確保環(huán)境執(zhí)法工作的順暢進行和高效實施。
二是縱向維度上優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法權配置和執(zhí)法力量設置。即生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法權的下放以及相應的執(zhí)法力量下沉,打破傳統(tǒng)行政體制“職責同構”模式并加強一線執(zhí)法力量。“一級執(zhí)法”和“屬地原則”是執(zhí)法權下放的任務目標,市縣兩級承擔主要的環(huán)境執(zhí)法任務,明確劃分不同層級政府的執(zhí)法權限、職責分工及工作重點。在必要情況下,將部分環(huán)境執(zhí)法權限、資源及力量下沉至鎮(zhèn)村層級,使環(huán)境執(zhí)法工作更加貼近實際、貼近基層,有效提升執(zhí)法效率與成效。
三是整體維度上推進跨區(qū)域、跨流域環(huán)境執(zhí)法權協(xié)調(diào)統(tǒng)一。即在重要流域以及國家公園、自然保護區(qū)等特殊區(qū)域探索突破行政區(qū)劃的環(huán)境執(zhí)法權整合和聯(lián)動,深入開展跨區(qū)域、跨流域的聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法工作。這里的關鍵環(huán)節(jié),是妥善處理生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領域管轄權配置與行政區(qū)劃之間的關系,解決生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法在跨區(qū)域上的執(zhí)法不便、缺乏權限等問題。
總體而言,環(huán)境執(zhí)法體制應適應我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和全面綠色轉型的要求,樹立整體化、系統(tǒng)化的環(huán)境執(zhí)法理念,通過制度變革使環(huán)境執(zhí)法成為涵蓋多元主體互動、多層次協(xié)同、跨領域融合的綜合性治理過程,使環(huán)境執(zhí)法真正成為經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的重要保障。也應注意到,盡管當前環(huán)境執(zhí)法體制改革已經(jīng)取得較大成績,但仍存在一些問題亟待解決,筆者認為,可從如下幾個方面加以完善和提升:
首先,完善生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法權配置及協(xié)調(diào)配合機制,合理界定環(huán)境執(zhí)法部門與專業(yè)監(jiān)督部門的職責,促進信息流通與共享,確保分工明確、有序配合,實現(xiàn)事前、事中監(jiān)管與事后處置的無縫銜接,提升環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法工作質(zhì)效。
其次,在目前各地開展的聯(lián)合執(zhí)法模式基礎上,進一步統(tǒng)一執(zhí)法尺度,推進全流域、跨區(qū)域聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法的深度融合;通過科技賦能,探索數(shù)字化、智能化非現(xiàn)場執(zhí)法,提升發(fā)現(xiàn)問題能力,促進聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法提質(zhì)增效。同時,根據(jù)實踐需求,推動建立跨區(qū)域綜合環(huán)境執(zhí)法機構,將聯(lián)合執(zhí)法進一步提升為綜合執(zhí)法。
最后,進一步加強環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。此次中共中央、國務院印發(fā)的《關于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的意見》也明確提出健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。目前,生態(tài)環(huán)境領域的兩法銜接工作已經(jīng)取得較大成效,需要在整體性視角下持續(xù)加以完善,解決案件移送標準不明確、行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)轉化不暢等突出問題。環(huán)境執(zhí)法機構應強化與公安、檢察部門的溝通,形成一套具體、明確、及時的移送及受理案件機制,同時不斷完善取證程序,做到相關證據(jù)的有效轉化。
(作者系武漢大學法學院教授,中國法學會環(huán)境資源法學研究會副秘書長)